Znanstveni rad Ivana Pepića, istraživača Sveučilišta u Ženevi, pod naslovom "BONNSKO PUTOVANJE: JE LI VRIJEME ZA ZATVARANJE UREDA VISOKOG PREDSTAVNIKA U BOSNI I HERCEGOVINI?" analizira ulogu Ureda visokog predstavnika (OHR) u Bosni i Hercegovini, njegovu pravnu i političku legitimnost te izazove povezanosti međunarodnog nadzora i domaće vlasti. Tekst razmatra kako Bonske ovlasti visokog predstavnika, nametnute kroz "Vijeće za provedbu mira" (PIC), utječu na stabilnost, demokratsko upravljanje i međunacionalne odnose u BiH, te predlaže strateške opcije za budućnost OHR-a.
Ovaj rad ima posebnu relevantnost u kontekstu "Forum of Federations", međunarodne nevladine organizacije sa sjedištem u Ottawi, koja se bavi stručnom podrškom i istraživanjem višerazinskog upravljanja i federalizma. Forum pruža komparativnu ekspertizu, promiče učenje iz različitih sustava upravljanja i razvija strategije za jačanje demokratskog i inkluzivnog upravljanja u državama s višerazinskom strukturom.
U Pepićevom radu posebno se naglašava pravna nesigurnost vezana uz Bonske ovlasti i način imenovanja visokog predstavnika, kao i važnost uključivanja domaćih aktera u proces donošenja odluka kako bi se postupno jačala lokalna vlast u upravljanju zemljom te da, istovremeno, secesionistička i majorizirajuća djelovanja lokalnih aktera znače i regionalnu te međunarodnu izolaciju.
U nastavku pročitajte cijeli rad preveden s engleskog na hrvatski jezik. OVDJE možete pročitati izvornik objavljen na engleskom jeziku s pripadajućim referencama koje je autor koristio u radu.
Inkluzivni mir: Uključivanje građana u sporazume o podjeli vlasti
"BONN VOYAGE": JE LI VRIJEME ZA ZATVARANJE UREDA VISOKOG PREDSTAVNIKA U BOSNI I HERCEGOVINI?
Piše: Ivan Pepić, Sveučilište u Ženevi
PROBLEM
Složeni sustav međunarodnog nadzora koji predvodi Ured visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini, a koji je nekoć bio ključan za promicanje postkonfliktne stabilnosti, sada se čini zastarjelim. Umjesto rješavanja izazova, sve više stvara više problema nego što ih može riješiti.
Daytonski mirovni sporazum (DPA) iz 1995. okončao je sukob u Bosni i Hercegovini (BiH) među trima glavnim etnonacionalnim skupinama: Bošnjacima, Hrvatima i Srbima. Uspostavio je dva entiteta: Republiku Srpsku (RS) u kojoj dominira srpska većina i bošnjačko-hrvatsku Federaciju Bosne i Hercegovine (FBiH). Ovaj mirovni sporazum, postignut uz posredovanje domaćih, regionalnih i međunarodnih aktera, uključuje 11 aneksa različite važnosti. Aneks 10 uspostavio je Visokog predstavnika (HR) sa „soft power“ mandatom za olakšavanje i tumačenje provedbe sporazuma. Međutim, 1997. godine, Vijeće za provedbu mira (PIC), neformalna skupina od 55 država i organizacija namijenjena potpori mirovnom procesu, ali koja nije spomenuta u Daytonskom sporazumu i nema mandat Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda (VS UN-a), dodijelila je Visokom predstavniku proširene ovlasti, poznate kao „bonske ovlasti“. Te izvršne ovlasti omogućuju Visokom predstavniku donošenje obvezujućih odluka, nadilaženje lokalnih parlamenata i vlasti te smjenjivanje dužnosnika. Od tada je visoki predstavnik donio gotovo 1.000 odluka, uključujući izmjene zakonodavstva, uglavnom promičući integracijske modele umjesto institucija podjele vlasti u BiH. To je često imalo neželjenu posljedicu pogoršavanja međuetničkih napetosti među trima skupinama. Upotreba bonskih ovlasti izazvala je značajne zabrinutosti, osobito nakon imenovanja sadašnjeg Visokog predstavnika Christiana Schmidta, koji je preuzeo dužnost Visokog predstavnika bez odobrenja VS UN-a.
Tri predložene opcije za budućnost OHR-a:
(1) osigurati odobrenje Vijeća sigurnosti UN-a za bonske ovlasti, uz mehanizam revizije koji uključuje sudjelovanje svih potpisnika Daytonskog sporazuma;
(2) premjestiti OHR u Bruxelles i koristiti bonske ovlasti samo ako je potrebno kako bi se spriječio raspad teritorijalnog integriteta BiH;
(3) okončati mandat OHR-a uz jasnu odredbu da bi svaki budući čin secesionizma ili majorizijarućeg dominiranja pokrenuo ozbiljnu regionalnu i međunarodnu izolaciju.
KLJUČNI NALAZI
Pravna nesigurnost oko visokog predstavnika i Bonskih ovlasti
Aneks 10 Daytonskog sporazuma (DPA) stvorio je funkciju visokog predstavnika s mekim ovlastima, poput nadziranja i podrške civilnoj provedbi u Bosni i Hercegovini. Dao je visokom predstavniku ovlast tumačenja sporazuma, ali nije spomenuo PIC, koji je stvoren kasnije 1995. Tek je 1997. Bonnska konferencija dodijelila visokom predstavniku ovlast donošenja obvezujućih odluka, što znači da “Bonske ovlasti nisu imale pravnu osnovu u Daytonu”.
Vijeće sigurnosti UN-a nikada nije eksplicitno “ovlastilo” ili “odlučilo” o tim ovlastima. Njegove rezolucije samo su “pozdravile” ili “ponovno potvrdile” Bonnske zaključke PIC-a, što nije pravno odobrenje. Za razliku od misija poput UNMIK-a na Kosovu, visoki predstavnik i PIC nikada nisu dobili obvezujući autoritet od Vijeća sigurnosti UN-a. Te “ne baš legalne” ovlasti održavaju nesigurnost do danas: nakon 2015. rezolucije UN-a čak su prestale pozdravljati Bonnske zaključke, visokog predstavnika ili PIC u operativnim paragrafima, koji su ključni za utvrđivanje postoji li mandata Vijeća sigurnosti, a od 2021. čak i u uvodnim paragrafima, što odražava stalnu kontroverzu oko njihove legitimnosti i zakonitosti imenovanja visokog predstavnika Schmidta.
U praksi ovlasti visokog predstavnika danas postoje uglavnom kao politički aranžman održavan navikom, a ne kao jasan pravni mandat. Bez obnovljene podrške Vijeća sigurnosti UN-a, OHR djeluje u sivoj zoni koja može potkopati i njegovu vjerodostojnost i suverenitet BiH.
Nadalje, “obvezujuće odluke” visokog predstavnika često nadilaze ono što su Daytonski sporazum i Bonnska konferencija iz 1997. namjeravali. Prema Bonnskim zaključcima PIC-a, visoki predstavnik može donositi samo privremene mjere kada domaće vlasti ne mogu postići dogovor u skladu s Daytonskim mirovnim sporazumom. Te ovlasti trebaju biti kratkoročna rješenja, a ne trajna politika ili zamjena za institucije BiH. Međutim, visoki predstavnik je to više puta premašio. Primjeri uključuju:
2011. visoki predstavnik suspendirao je odluke Središnjeg izbornog povjerenstva, isključivši hrvatske predstavnike iz Vlade FBiH i zaobišavši domaće institucije. Ovo je ojačalo autonomističke težnje umjesto promicanja centripetalnih tendencija.
2023. visoki predstavnik izmijenio je ustav entiteta, privremeno suspendiravši bošnjački veto na samo jedan dan kako bi oblikovao koaliciju prema vlastitom nacrtu. To je učinjeno bez obzira na rezultate izbora i bez prostora za domaće odlučivanje. Takve mjere intenzivirale su unutarbošnjačko nadmetanje, što znači da su reforme koje zahtijevaju suradnju s hrvatskim i srpskim strankama postale sve teže, jer se svaki oblik suradnje doživljava kao “izdaja”.
2023. visoki predstavnik nametnuo je izmjene Kaznenog zakona BiH “bez amandmana ili uvjeta”, zaobišavši Parlamentarnu skupštinu BiH.
Ove aktivnosti premašuju izvorni mandat visokog predstavnika, potkopavaju domaće upravljanje i potiču međunacionalne napetosti. Tijekom gotovo tri desetljeća ovaj obrazac narušio je legitimitet institucija BiH i poremetio ravnotežu snaga predviđenu Daytonskim okvirom.
Pravna nesigurnost u načinu imenovanja visokih predstavnika
Aneks 10 navodi da “strane traže imenovanje visokog predstavnika, koji će biti imenovan u skladu s relevantnim rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda.” Christian Schmidt nominiran je od strane PIC-a 27. svibnja 2021. i o tome je obaviješteno Vijeće sigurnosti UN-a. Za razliku od svih prethodnih slučajeva, VS UN-a nije dalo potvrdu. Od 1995. do 2021. VS UN-a dosljedno je potvrđivao nominacije visokih predstavnika kroz rezolucije, uz jedinu iznimku 2006., kada je imenovanje Christiana Schwarz-Schillinga barem priznato u pismu VS UN-a. Schmidt ostaje jedini visoki predstavnik bez ikakve potvrde VS-a.
Aneks 10 jasno povezuje imenovanje visokog predstavnika s Vijećem sigurnosti UN-a. Zaobilazeći ovaj proces, PIC je djelovao bez pravnog mandata, ostavljajući imenovanje Schmidta na nesigurnim pravnim temeljima. Uloga VS UN-a u imenovanju visokog predstavnika nije “kurtoazija”, nego obveza prema Aneksu 10 i Rezoluciji VS UN-a 1031. Zaobilazeći ovaj proces, PIC je oslabilo legitimnost Schmidtova imenovanja. Ova pravna nejasnoća riskira potkopavanje i autoriteta visokog predstavnika i vjerodostojnosti uloge međunarodne zajednice u postdaytonskom poretku.
POLITIČKE PREPORUKE
Lekcije za BiH
Iz domaće perspektive, ključni politički akteri i institucije sve više dovode u pitanje ulogu i legitimnost OHR-a i njegovu oslonjenost na Bonske ovlasti. Ustavni sud BiH poništio je nekoliko odluka OHR-a koje su godinama poticale međunacionalne tenzije. Primjerice, 2002. godine visoki predstavnik Wolfgang Petritsch nametnuo je amandmane na Ustav Federacije BiH koji su se odnosili na izborno zakonodavstvo, a koje je Sud kasnije proglasio nespojivima s Ustavom u predmetu “Ljubić” iz 2016. U međuvremenu, institucionalne blokade su se nastavile, reforme su stagnirale, a napetosti, osobito između bošnjačkih i hrvatskih predstavnika u FBiH, produbile su se. Godine 2004. visoki predstavnik Paddy Ashdown nametnuo je “Statut Grada Mostara”, uvevši nova izborna pravila koja je Ustavni sud BiH 2010. proglasio neustavnima. Kao posljedica toga, Mostar je dvanaest godina ostao bez lokalnih izbora, što je dovelo do institucionalne paralize i pogoršanja javnih usluga. Dugotrajni vakuum produbio je međunacionalne napetosti, naglašavajući nestabilnost izazvanu eksterno nametnutim aranžmanima.
Iz međunarodne perspektive, evoluirajuća geopolitička dinamika koja utječe na Vijeće sigurnosti UN-a naglašava potrebu za korigiranim pristupom. To je osobito važno s obzirom na to da Sjedinjene Američke Države, nekada glavni zagovornik OHR-a, “više ne provode izgradnju nacije niti snažne međunarodne intervencije.” U tom kontekstu, dalekosežne političke opcije ključne su kako bi se osiguralo da OHR bude usklađen sa suverenošću BiH i predanošću međunarodne zajednice lokalnim rješenjima koje vode lokalni akteri i učinkovitoj upravi u BiH.
Sljedeća tri prijedloga predstavljaju moguće putanje za reformu mandata OHR-a:
(1) Osigurati odobrenje Vijeća sigurnosti UN-a za Bonske ovlasti, uz mehanizam revizije.
S obzirom na aktualne pritiske na globalnoj i domaćoj razini, formalna mjera trebala bi osigurati odobrenje VS UN-a za Bonske ovlasti. Takvo odobrenje podiglo bi ih s politički potvrđenih instrumenata na pravno utemeljeni autoritet prema Poglavlju VII Povelje UN-a. Ugrađeni transparentni mehanizam revizije; u kojem lokalni akteri mogu iznijeti svoje stavove i potaknuti OHR da sukladno tome prilagodi odluke trebao bi osigurati povremenu procjenu opsega i nužnosti Bonskih ovlasti. Potpisnici Daytonskog sporazuma moraju biti uključeni u ovaj proces, čime se osigurava legitimnost, obnovljeni konsenzus i zajednička odgovornost za nastavak, prilagodbu ili okončanje mandata visokog predstavnika.
(2) Premjestiti OHR u Bruxelles i koristiti Bonske ovlasti samo ako je potrebno spriječiti narušavanje teritorijalnog integriteta.
Kako bi se smanjile napetosti i povećala legitimnost, OHR bi mogao biti premješten u Bruxelles, djelujući kao strateško koordinacijsko središte, a ne kao stalna institucija na terenu u BiH. U ovom modelu Bonske ovlasti bile bi zadržane samo radi zaštite teritorijalnog integriteta države i aktivirale bi se pod mandatom i nadzorom VS UN-a. Bonske ovlasti mogle bi se primijeniti u situacijama koje uključuju oružanu intervenciju regionalnih aktera ili domaćih paravojnih skupina. Ovaj pristup daje prioritet posredovanju, olakšavanju i izvještavanju, dok se minimalizira izravna intervencija u unutarnja pitanja, osiguravajući da OHR djeluje transparentno i proporcionalno, s krajnjim ciljem eventualnog zatvaranja i potpunog preuzimanja upravljanja od strane domaćih institucija.
(3) Okončati mandat, uz snažne odredbe protiv secesionističke ili majorizirajuće dominacije.
I PIC i OHR priznali su da je njegovo zatvaranje deklarirani cilj te su podržali Agendu 5+2, skup kriterija za zatvaranje predložen 2008. Međutim, ovaj okvir sve češće osporavaju i sami članovi PIC-a, uključujući nedavno Sjedinjene Države. Kao alternativa tome, mandat OHR-a trebao bi biti okončan od strane VS UN-a i potpisnica Daytonskog sporazuma, čime bi BiH prešla na potpuno domaće upravljanje. Ovaj proces mora uključivati snažne pravne odredbe za sprječavanje secesionističkih pokreta ili dominacije bilo koje etničke ili političke skupine, osiguravajući zaštitu manjinskih prava i stabilnost državnih institucija. Mehanizmi poput ustavnih jamstava, neovisnih nadzornih tijela i provedivih zaštita protiv majorizacije osigurali bi kontinuitet i sigurnost. Kombiniranjem završetka međunarodnog nadzora sa snažnim zaštitnim mjerama, BiH može postići suverenost, demokratsku odgovornost i održivo upravljanje, uz minimaliziranje rizika od fragmentacije ili etničke dominacije.
LEKCIJE IZ BiH
1. Pravna jasnoća prema međunarodnom pravu je ključna
Iskustvo s Bonskim ovlastima pokazuje da dodjeljivanje izvanrednih ovlasti međunarodnom tijelu bez jasnog pravnog utemeljenja podriva i legitimnost i učinkovitost. Sposobnost visokog predstavnika da donosi obvezujuće odluke bila je politički podržana od strane PIC-a, ali nikada nije bila izričito odobrena od strane Vijeća sigurnosti UN-a, ostavljajući desetljeća pravne nesigurnosti. Buduće intervencije u izgradnji države moraju osigurati da sve izvanredne ovlasti budu utemeljene u međunarodnom pravu, formalno priznate od relevantnih tijela poput VS UN-a te transparentne za domaće dionike. Pravna jasnoća ne samo da štiti međunarodne aktere od osporavanja, nego i jača domaće prihvaćanje.
2. Međunarodni nadzor mora biti popraćen odgovornošću i domaćim uključivanjem
Jednostrane odluke OHR-a tijekom desetljeća, od izmjena ustava do nametanja Kaznenog zakona ilustriraju rizike vlasti bez nadzora. Donositelji politika trebaju osmisliti okvire koji uključuju snažne mehanizme odgovornosti, poput obveznog izvještavanja, postupaka revizije i pravnih mogućnosti za domaće institucije da osporavaju odluke. Nadalje, uključivanje međunarodnih aktera, regionalnih i lokalnih aktera u donošenje odluka osigurava zajedničku odgovornost i sprječava percepciju vanjske dominacije. Odgovornost i uključivanje pomažu uskladiti međunarodne ciljeve s domaćom suverenošću.
3. Postupne strategije izlaska jačaju domaće vlasništvo i stabilnost
Dugotrajna prisutnost OHR-a s opsežnim ovlastima intervencije često je ograničavala sposobnost domaćih institucija da samostalno rješavaju sporove. Jasno definirana, transparentna i fazna strategija izlaska ključna je za promicanje domaćeg upravljanja uz istovremeno održavanje stabilnosti. Transparentno i postupno povlačenje omogućuje domaćim institucijama izgradnju kapaciteta, jača lokalnu vlast te osigurava da međunarodni nadzor podržava, a ne zamjenjuje unutarnje mehanizme upravljanja, smanjujući ovisnost i dugoročne napetosti.
*AUTOR: Ivan Pepić je istraživač suradnik na Odsjeku za političke znanosti i međunarodne odnose Sveučilišta u Ženevi (Švicarska). Njegova istraživanja usmjerena su na institucionalni dizajn, demokraciju dijeljenja vlasti i političke sustave u duboko podijeljenim društvima.
rtv-hb.com
